“เรดด์พลัส กลไกร้อนๆ ในโลกร้อน”

พรพนา ก๊วยเจริญ

คณะทำงานเพื่อโลกเย็นที่เป็นธรรม

สิงหาคม 2555

ความคืบหน้าและการเจรจราเรดด์พลัสในเวทีโลก

ในการประชุมภาคีสมาชิกฯ ครั้งที่ 17 ณ เมืองแคนคูน ประเทศเม๊กซิโกเมื่อปี 2553 ในประเด็นการสนับสนุนภาคีสมาชิกในประเทศกำลังพัฒนาในกิจกรรมการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกในภาคป่าไม้โดยความสมัครใจ มีข้อสรุปในด้านการเรียกชื่อว่าอะไรคือ เรดด์ ดังนี้ (ก) การลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกจากการทำลายป่า (ข) การลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกจากการทำให้ป่าเสื่อมโทรม (ค) การอนุรักษ์ป่าไม้เพื่อเป็นแหล่งเก็บกักคาร์บอน (ง) การจัดการป่าอย่างยั่งยืน (จ) การเพิ่มป่าไม้เพื่อเป็นแหล่งเก็บกักคาร์บอน ทั้งนี้ เรดด์ แต่เดิม หมายถึง ข้อ (ก) และ (ข) และส่วนเพิ่มเติม (“+”) หรือ “พลัส” หมายถึง ข้อ (ค) (ง) และ (จ) ทั้งนี้ยังไม่มีข้อสรุปในเรื่องนิยาม จึงกล่าวได้ว่าจนถึงขณะนี้ยังไม่มีการตกลงหรือมีพันธะกรณีใด ๆ ในเรื่องเรดด์ อย่างไรก็ตามการที่หลายประเทศมีการเตรียมความพร้อมกันอย่างคึกคักก็มาจากการสนับสนุนจากสถาบันทางการเงิน หรือองค์กรต่าง ๆ ซึงดำเนินกรล่วงหน้าไปก่อน โดยจะได้กล่าวถึงต่อไป

กลไกทางการเงินเพื่อการเตรียมความพร้อมของเรดด์พลัส

กลไกสำคัญในการสนับสนุนทางการเงินต่อเรดด์พลัสในระยะที่ผ่านมามีทั้งรูปแบบพหุภาคี (Multilateral Funds) และรูปแบบทวิภาคี (Bilateral Funds) โดยกลไกการสนับสนุนแบบพหุภาคีที่สำคัญ ได้แก่ โครงการยูเอ็น-เรดด์ (NU-REDD Program), โครงการหุ้นส่วนคาร์บอนป่าไม้ (Forest Carbon Partnership Facility – FCPF), โครงการลงทุนป่าไม้ (Forest Investment Program - FIP) และโครงการจัดการป่าอย่างยั่งยืน/เรดด์พลัส (Sustainable Forest Management -SFM/REDD+)

โดยสามโครงการหลังอยู่ภายใต้การดำเนินการของธนาคารโลก ซึ่งเป็นแหล่งสนับสนุนทางการเงินแบบพหุภาคีของเรดด์พลัสที่ใหญ่ที่สุด มีการประมาณการณ์ว่า การสนับสนุนทางการเงินให้กับประเทศที่มีป่าเขตร้อนสำหรับกิจกรรมเรดด์พลัสมีมูลค่าถึง 226,800 ล้านบาท (7.2 พันล้านเหรียญสหรัฐ) นับแต่ปี 2551 (M. Simula, 2010)[1]

• โครงการยูเอ็น - เรดด์ (UN-REDD Program)

โครงการยูเอ็น-เรดด์ให้การสนับสนุนกับประเทศต่างๆ จำนวน 44 ประเทศ โดยใน 16 ประเทศเป็นการสนับสนุนกิจกรรมโครงการระดับชาติ [2] ซึ่งในนั้นเป็นประเทศในอาเซียน คือ กัมพูชา, และเวียดนาม รวมงบประมาณที่อนุมัติสำหรับโครงการระดับชาติของ 16 ประเทศ เท่ากับ 2,119.95 ล้านบาท (67.3 ล้านดอลลาร์สหรัฐ) (www.un-redd.org) จากเงินผูกพันรวม 4,756.5 ล้านบาท (151 ล้านดอลลาร์สหรัฐ) (Anna Creed and Smita Nakhooda, November 2011)[3]

• โครงการหุ้นส่วนคาร์บอนป่าไม้ (Forest Carbon Partnership Facility: FCPF)

ปัจจุบัน (มิถุนายน 2555) ประเทศที่ได้รับการคัดเลือกเป็นหุ้นส่วนของโครงการหุ้นส่วนคาร์บอนป่าไม้ (FCPF) มีทั้งหมด 37 ประเทศ (14 ในแอฟริกา, 15 ในลาตินอเมริกาและแคริบเบียน, และ 8 ในเอเชียและแปซิฟิก) โดยมีประเทศที่ผ่านการอนุมัติในขั้นตอนโครงการเตรียมความพร้อม (Readiness Preparation Proposals – R-PP ) ใน 29 ประเทศ ทั้งนี้ แหล่งเงินของเรดด์พลัสภายใต้ FCPF มาจากสองกองทุน คือ กองทุนเตรียมความพร้อม (Readiness Fund) และกองทุนคาร์บอน (Carbon Fund)

กองทุนเตรียมความพร้อม มีเป้าหมายเพื่อสนับสนุนการเตรียมความพร้อมของประเทศสำหรับเรดด์ ในเรื่องการพัฒนานโยบายและระบบ เช่น การจัดทำยุทธศาสตร์แห่งชาติ, การพัฒนาเส้นฐานอ้างอิง, การออกแบบระบบการตรวจวัด รายงาน และทวนสอบ (Measurement, Reporting and Verification: MRV) และการจัดตั้งกลไกเรดด์ระดับประเทศ รวมถึงมาตรการป้องกัน (safeguard) โดยมีงบประมาณผูกพันจากผู้ให้ทุนจำนวน 7,245 ล้านบาท (230 ล้านดอลลาร์สหรัฐ)

กองทุนคาร์บอน เป็นกองทุนที่มีเป้าหมาย เพื่อสนับสนุนทุนสำหรับการพิสูจน์ผลการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกจากเรดด์ของแต่ละประเทศ ทั้งนี้ ข้อมูลล่าสุด (มีนาคม 2555) มีงบประมาณผูกพันจากผู้ให้ทุนแล้ว จำนวน 6,457.5 ล้านบาท (205 ล้านดอลลาร์สหรัฐ)

• โครงการลงทุนป่าไม้ (Forest Investment Program - FIP)

เงินสนับสนุนจากโครงการนี้เป็นการช่วยเหลือเพิ่มเติมในส่วนที่เกี่ยวกับสาเหตุของการทำลายป่า การเตรียมความพร้อมทางยุทธศาสตร์ของเรด์พลัสระดับชาติ ส่งเสริมการจัดการป่าอย่างยั่งยืน ที่นำไปสู่การลดการปล่อยและปกป้องแหล่งกักเก็บคาร์บอน ปัจจุบันมีประเทศที่กำลังดำเนินการในโครงการนำร่องเรดด์พลัสใน 9 ประเทศ ได้แก่ บราซิล, เบอร์กิน่า ฟาโซ, คองโก, กานา, อินโดนีเซีย, ลาว, เม๊กซิโก, และเปรู ในปี 2011 โครงการลงทุนป่าไม้ มีงบประมาณผูกพันอยู่ที่ 18,207 ล้านบาท (578 ล้านเหรียญสหรัฐ) (www.climateinvestmentfunds.org; Anna Creed and Smita Nakhooda, November 2011)[4]

• โครงการการจัดการป่าอย่างยั่งยืน/เรดด์พลัส (Sustainable Forest Management -SFM/REDD+)

โครงการการจัดการป่าอย่างยั่งยืน/เรดด์พลัส เป็นกลไกลสนับสนุนทางการเงินใหม่ของเรดด์พลัส อยู่ภายใต้กองทุนสิ่งแวดล้อมโลก (Global Environment Facility) ด้วยงบประมาณ 31,500 ล้านบาท (1 พันล้านเหรียญดอลลาร์สหรัฐ) ในปี 2553 – 2557 กองทุนฯ ยังมีบทบาทร่วมกับ FCPF และกลุ่มผู้มีส่วนได้ส่วนเสียกับเรดด์พลัสอื่นๆ เช่น ประเทศพันธมิตรป่าเขตร้อน ในการออกแบบการพัฒนาศักยภาพของประเทศนอกภาคผนวกที่ 1 สำหรับการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกผ่านโครงการจัดการป่าอย่างยั่งยืน

การเตรียมความพร้อมต่อกลไกเรดด์พลัสของประเทศไทย[5]

สำหรับประเทศไทย ธนาคารโลกให้การรับรองแผนเตรียมความพร้อมเรดด์พลัสของประเทศไทย (Readiness Plan Idea Note หรือ R-PIN) เมื่อเดือนมีนาคม 2552 ซึ่งมีกรมอุทยาน สัตว์ป่าและพันธุ์พืช และกรมป่าไม้ เป็นหน่วยงานรับผิดชอบหลัก โดยประเทศไทยได้รับการสนับสนุนเงิน 200,000 เหรียญดอลลาร์สหรัฐฯ จากกองทุนหุ้นส่วนป่าไม้คาร์บอน (FCPF) เมื่อเดือนสิงหาคม 2553 สำหรับการจัดทำโครงการเตรียมการเรดด์พลัส (Readiness Plan Proposal หรือ R-PP) เพื่อเตรียมเสนอต่อกองทุนหุ้นส่วนป่าไม้คาร์บอน (FCPF) ของธนาคารโลกภายในสิ้นปี 2555 เพื่อขอรับงบประมาณสนับสนุนจำนวน 107.1 ล้านบาท (3.4 ล้านดอลลาร์สหรัฐฯ) ซึ่งรายละเอียดความคืบหน้าการเตรียมความพร้อมเรดด์พลัส มีดังนี้

1. การจัดตั้งคณะทำงานเรดด์พลัส (REDD+ working groups) ของประเทศไทย อยู่ภายใต้อนุกรรมการการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ โดยมีอธิบดีกรมอุทยานฯ เป็นประธาน คณะทำงานฯ มีอำนาจหน้าที่ จัดทำแนวทางเตรียมความพร้อมในการดำเนินกิจกรรมด้านเรดด์พลัส, ประสานงานและรวบรวมข้อมูลที่จำเป็นและเกี่ยวข้องกับการดำเนินกิจกรรมเรดด์พลัส ฯลฯ

2. จัดการประชุมเพื่อแลกเปลี่ยนความคิดเห็นทุกภาคส่วน ทั้งในระดับชาติ และระดับภาค รวม 4 ครั้ง ได้แก่เวทีกรุงเทพฯและภาคใต้ (วันที่ 1 พ.ค. 2555) เวทีภาคกลาง ตะวันออกและตะวันตก (วันที่ 2 พ.ค. 2555) เวทีภาคตะวันออกเฉียงเหนือ (วันที่ 4 พ.ค. 2555) และเวทีภาคเหนือ (วันที่ 11 พ.ค. 2555) อย่างไรก็ตามแต่ละเวทีนั้นมีเพียงประชาชนบางกลุ่มที่หน่วยงานเป็นผู้คดเลือกเข้าร่วมเท่านั้น จึงไม่ได้เป็นการแลกเปลี่ยนความคิดเห็นกับทุกภาคส่วนตามคำกล่าวอ้างแต่อย่างใด

3. จัดทำยุทธศาสตร์แห่งชาติ หรือ นโยบายเกี่ยวกับเรดด์พลัส ปัจจุบันเรดด์พลัสได้ปรากฎอยู่ในแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติฉบับที่ 11 พ.ศ. 2555-2559  ในบทที่ 8 ข้อ 5.3.1 ในข้อ 2) สนับสนุนการวิจัยและพัฒนาทางวิทยาศาสตร์ เทคโนโลยี และนวัตกรรมที่เกี่ยวข้องกับการลดก๊าซเรือนกระจกและการปรับตัว ในการศึกษาวิจัยเพื่อเตรียมการรองรับมาตรการหรือกลไกใหม่ๆ ที่สำคัญ อาทิ การลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกที่เกิดจากการทำลายป่าและความเสื่อมโทรมของป่า การอนุรักษ์ การจัดการป่าไม้อย่างยั่งยืน และการเพิ่มการกักเก็บคาร์บอนในพื้นที่ป่าในประเทศกำลังพัฒนา (Reducing Emission from Deforestation and Degradation and the role of Forest Carbon Stocks in Developing Countries : REDD-Plus)

และในแผนจัดการคุณภาพสิ่งแวดล้อม  พ.ศ. 2555-2559 ในยุทธศาสตร์ที่ 2 แผนงานที่ 2.1 ในข้อ 2.1.3 ส่งเสริมการศึกษาวิจัยและพัฒนาระบบพันธบัตรป่าไม้ โดยการระดมทุนจากภาคประชาชน ภาคเอกชน และองค์กรต่างๆ ตามหลักการ การเก็บค่าบริการเชิงนิเวศ (Payment for Ecosystem Services: PES) และแนวทางเรดด์พลัส ในการรักษาพื้นที่ป่าไม้ไว้เพื่อคงความสมดุลตามธรรมชาติ

ทั้งนี้ กรมอุทยานฯ ต้องดำเนินการจัดทำยุทธศาสตร์แห่งชาติของเรดด์พลัสให้แล้วเสร็จ สำหรับโครงการเตรียมความพร้อมของเรดด์พลัส (R-PP)

4. การดำเนินงานด้านวิชาการ ได้แก่ การศึกษาการพัฒนาเส้นฐานอ้างอิงของประเทศไทย ซึ่งได้รับงบประมาณสนับสนุนจากสำนักงานกองทุนสนับสนุนงานวิจัย ยงานศึกษานี้พบว่า การใช้อัตราการลดลงของพื้นที่ป่าไม้ในช่วงปี 2543 – 2548 ซึ่งเท่ากับร้อยละ 0.36 ต่อปี เป็นเส้นฐานอ้างอิงจะทำให้ประเทศไทยได้รับผลประโยชน์สูงสุด คิดเป็นมูลค่ารวม 7,585.89 ล้านบาท

5. การเตรียมความพร้อมโครงการนำร่องเรดด์พลัส ซึ่งมีพื้นที่ที่ได้รับการเสนอเพื่อพิจารณาเป็นโครงการนำร่อง ได้แก่ อุทยานแห่งชาติทับลาน, พื้นที่กลุ่มป่าแก่งกระจานและพื้นที่รอยต่อพื้นที่ป่าตะวันตก และพื้นที่แนวเชื่อมระหว่างกรมอุทยานฯ กรมป่าไม้ และกรมทรัพยากรทางทะเลและชายฝั่ง ซึ่งอาจจะเป็นพื้นที่ป่าบริเวณจังหวัดระนอง (กำลังอยู่ระหว่างการพิจารณาหารือ) ซึ่งในขณะนี้ กรมอุทยานฯ กำลังเร่งดำเนินการสำรวจและรวบรวมฐานข้อมูลลักษณะชุมชน เศรษฐกิจ สังคม และสิ่งแวดล้อมของชุมชน อาทิ ข้อมูลจำนวนประชากร การใช้ประโยชน์ที่ดินและการจัดการทรัพยากรธรรมชาติ การจัดทำแผนที่ เป็นต้น และการจัดฝึกอบรมชุมชน ในพื้นที่ที่นำร่องเรดด์พลัส

6. การเพิ่มพื้นที่ป่าอนุรักษ์ ซึ่งเป็นนโยบายในการจัดการป่าของประเทศไทย โดยกรมอุทยานฯ มาก่อนหน้าแล้ว คือ นโยบายการเพิ่มพื้นที่ป่าไม้ให้ได้ร้อยละ 40 ของพื้นที่ประเทศ ภายในปี 2563 โดยกรมอุทยานแห่งชาติฯ มีนโยบายจัดตั้งอุทยานแห่งชาติเพิ่มเติมอีก 25 แห่ง โดยจะเตรียมผนวกป่าสงวนแห่งชาติ เป็นพื้นที่อุทยานอีก 37 แห่ง รวมพื้นที่ 8 ล้านไร่

          นอกจากนั้น ยังมีโครงการเกี่ยวข้องอื่นๆ ได้แก่ การเสริมศักยภาพในการดูแลรักษาป่าที่ได้รับงบสนับสนุนจากกองทุนสิ่งแวดล้อมโลก (Green Environment Fund: GEF), การเสริมศักยภาพด้านเรดด์พลัส จากยูเสด (The United States Agency for International Development: USAID) ธนาคารพัฒนาเอเชียหรือเอดีบี (Asian Development Bank : ADB) และ วินล๊อค (Winrock International)

ข้อถกเถียงสำคัญของเรดด์พลัส

นับจากปี 2550 ที่ประเทศภาคีสมาชิกอนุสัญญาว่าด้วยการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศมีฉันทามติร่วมกันให้มีการสนับสนุนกลไกเรดด์พลัส (เรดด์ในขณะนั้น) แม้ว่าเรดด์พลัสยังไม่ได้ข้อยุติร่วมในเรื่องสำคัญคือ แหล่งเงินทุนสำหรับเรดด์พลัส ระหว่างจากกลไกตลาดและกองทุน แต่เรดด์พลัสกลับมีความคืบหน้าในระดับปฎิบัติอย่างยิ่ง ซึ่งเกิดจากการสนับสนุนทางการเงินจากสถาบันการเงิน บรรดาประเทศพัฒนาแล้ว และแหล่งทุนระหว่างประเทศให้กับประเทศกำลังพัฒนาเพื่อเตรียมความพร้อมสำหรับเรดด์พลัสอย่างคึกคัก

ในอีกด้านหนึ่ง การที่ป่าไม้เขตร้อนส่วนใหญ่อยู่ในประเทศกำลังพัฒนา และเป็นทรัพยากรที่ชุมชนท้องถิ่นและชนเผ่าพื้นที่อาศัยพึ่งพาเพื่อการดำรงชีวิต  ทำให้เกิดคำถามและข้อถกเถียงต่อกลไกเรดด์พลัสว่าจะส่งผลกระทบต่อการวิถีการดำรงชีวิตดั้งเดิมของพวกเขา ประเด็นเรื่องสิทธิชนเผ่าพื้นเมืองและชุมชนท้องถิ่นในเขตป่าอย่างไร จึงกลายเป็นประเด็นสำคัญของกลุ่มองค์กรและเครือข่ายด้านป่าไม้และชนเผ่าพื้นเมืองในระดับโลก และกลุ่มนี้ยังเห็นว่าเรดด์พลัสเป็นกลไกที่เกิดขึ้นเพื่อช่วยเหลือให้ประเทศพัฒนาแล้วไม่ต้องการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกตามพันธะกรณีในประเทศของตน

อย่างไรก็ดี ยังมีแนวคิดของอีกกลุ่มที่เชื่อว่าหากมีหลักการกำกับการดำเนินการเรดด์พลัสที่ดี เช่น การมีมาตรการปกป้อง (Safeguard) และกระบวนการให้ความเห็นชอบอย่างอิสระ ก่อนการตัดสินใจ และยืนยันให้ดำเนินการได้ (Free, Prior, and Informed Consent - FPIC) จะช่วยสร้างหลักประกันด้านสิทธิให้กับชุมชนท้องถิ่นและชนเผ่าพื้นเมือง

สำหรับประเทศไทย รัฐบาลได้แสดงท่าทีที่ชัดเจนในการสนับสนุนการดำเนินการภายใต้กลไกเรดด์พลัส จากการที่ประเทศไทยเป็นหนึ่งในประเทศภาคีสมาชิกของอนุสัญญาว่าด้วยการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ และประเทศไทยยังคงมีการปล่อยก๊าซเรือนกระจกจากการทำลายป่า โดยนักวิชาการด้านป่าไม้ที่เกี่ยวข้องกับเรื่องนี้เห็นว่า โครงการจะส่งผลดีต่อการรักษาพื้นที่ป่าไม้ของประเทศ และการเข้าร่วมในกลไกเรดด์พลัสจะทำให้มีงบประมาณในการดูแลรักษาป่ามากขึ้น  และยังเป็นการส่งเสริมการมีส่วนร่วมของประชาชนในการดูแลรักษาป่า ทำให้เกิดการจัดการและใช้ประโยชน์ป่าไม้อย่างยั่งยืน โดยชุมชนท้องถิ่นควรจะได้รับประโยชน์จากการเข้าร่วมกิจกรรมเรดด์พลัส จากงบประมาณในการดูแลรักษาป่าที่เพิ่มขึ้น ทำให้ชุมชนมีความเป็นอยู่ดีขึ้น จนไม่จำเป็นต้องเข้าไปบุกรุกพื้นที่ป่า[6]

ในส่วนของภาคประชาสังคมไทยที่ติดตามเรื่องนี้อย่างใกล้ชิด รวมถึงชาวบ้านในเขตป่าและเครือข่ายที่ทำงานในประเด็นป่าไม้-ที่ดิน ต่างมีมุมมองต่อเรดด์พลัสว่า เรดด์พลัสจะถูกใช้เป็นเครื่องมือใหม่ที่รัฐบาล (โดยกรมอุทยานฯ) ในการกีดกันชุมชนในเขตป่า และเห็นว่าการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกต้องมุ่งไปที่การลดการปล่อยในภาคส่วนที่เป็นสาเหตุหลักคือ ภาคพลังงานและอุตสาหกรรมก่อน  อย่างไรก็ดี กลุ่มเครือข่ายป่าชุมชนบางส่วนมีความเห็นว่าเรดด์พลัสอาจจะเป็นโอกาสที่ดีของชุมชนที่ดูแลรักษาป่า แต่ก็ยังไม่แน่ใจว่าจะเป็นโอกาสหรือส่งผลกระทบกับชุมชน เนื่องจากชุมชนยังไม่มีข้อมูลที่เพียงพอเกี่ยวกับเรดด์พลัส

สำหรับความเห็นจากภาคส่วนวิชาการเห็นว่า ประเทศไทยควรมีจุดยืนชัดเจนในการเจรจาเรื่องเครื่องมือกลไกสนับสนุนการดำเนินการเรื่องเรดด์พลัส ระหว่างระบบกองทุนหรือระบบตลาด หรือใช้ทั้งสองควบคู่กัน โดยเห็นว่าประเทศไทยควรสนับสนุนระบบกองทุน แต่หากมีการใช้ระบบตลาด ควรยึดถือหลักการให้มีการกำหนดเพดานสูงสุดมิให้ซื้อ-ขายคาร์บอนเครดิตเกินเพดานที่กำหนด เพื่อมิให้ประเทศที่พัฒนาแล้วหลีกเลี่ยงการลดก๊าซในแหล่งกำเนิด และยึดหลักการสำคัญคือ การเคารพสิทธิของชุมชนท้องถิ่น ให้ชุมชนท้องถิ่นมีส่วนร่วมในการดำเนินงาน และชุมชนควรได้รับสิทธิประโยชน์อย่างเป็นธรรมจากการดูแลรักษาป่า

          ดังนั้น หากพิจารณาเปรียบเทียบมุมมองต่อเรดด์พลัสจากภาคส่วนต่างๆ ข้างต้นแล้ว จะเห็นว่าประเด็นสำคัญของภาคประชาชนและภาคประชาสังคมที่ไม่เห็นเด้วยกับกลไกเรดด์พลัส ตั้งอยู่บนหลักการสำคัญในเรื่องการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกที่แหล่งกำเนิด และไม่เชื่อว่ากลไกเรดด์พลัสจะนำไปสู่การแก้ไขปัญหาโลกร้อนได้