เอกสารสรุป REDD
พรพนา ก๊วยเจริญ
มูลนิธิฟื้นฟูชีวิตและธรรมชาติ
1 ธันวาคม 2552
การลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกจากการทำลายป่าและความเสื่อมโทรมของป่า ที่เรียกว่า “REDD” นั้น เป็นกลไกใหม่ที่กำลังมีการเจรจาในการประชุม UNFCCC และจะกลายมาเป็นส่วนหนึ่งในข้อตกลงหลังปี 2555 ซึ่งจะบรรลุผลสำเร็จในการประชุมที่กรุงโคเปนเฮเกน
REDD คืออะไร
REDD (Reducing Emission from Deforestation and forest Degradation) หรือ การลดการปล่อยคาร์บอนจากการทำลายป่าและความเสื่อมโทรมของป่า REDD เป็นกลไกที่พัฒนาขึ้นเพื่อจูงใจสำหรับการเปลี่ยนแปลงวิธีหรือแนวทางการใช้ทรัพยากรป่าไม้ เช่น REDD เสนอแนวทางใหม่ของการลดการปล่อยคาร์บอน ด้วยการจ่ายค่าตอบแทนสำหรับกิจกรรมที่ป้องกันการสูญเสียป่าไม้ หรือความเสื่อมโทรมของป่าไม้ ในประเทศกำลังพัฒนา โดยในแต่ละประเทศจะทำการตรวจวัดและติดตามการปล่อยก๊าซภายในประเทศของตน หลังจากนั้นตามช่วงระยะเวลาที่กำหนด จะทำการคำนวณปริมาณของก๊าซอีกครั้งเพื่อเปรียบเทียบ และได้ผลตอบแทนในรูปของคาร์บอนเครดิตที่คิดตามปริมาณก๊าซที่ลดลง ซึ่งเครดิตนี้จะสามารถซื้อขายได้ในตลาดคาร์บอน
จุดเริ่มต้น REDD
REDD ปรากฏครั้งแรกในปี 2548 ในการประชุม UNFCCC หรือ COP 11 (2548) และมีความชัดเจนมากขึ้นในการประชุม UNFCCC หรือ COP 13 (2550) ที่บาหลี ประเทศอินโดนีเซีย ซึ่งประเทศภาคีสมาชิกเห็นชอบร่วมกันให้มีการสนับสนุนการดำเนินงานในการลดการปลดปล่อยก๊าซเรือนกระจกจากการตัดไม้ทำลายป่า (deforestation) และความเสื่อมโทรมของป่า (forest degradation)
ทั้งนี้ ในการเจรจายังมีการเพิ่มเติมเข้าไปใน REDD เรื่อง “การเพิ่มแหล่งเก็บกักคาร์บอนในประเทศกำลังพัฒนา” ซึ่งก็คือส่วนเพิ่มเติม “+” เข้าไปใน REDD กลายเป็น REDD+ ซึ่งหมายถึง การลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจก จากการทำลายป่า และความเสื่อมโทรมของป่า ในขณะเดียวกันก็เพิ่มกิจกรรมในการลด (เก็บกัก) การปล่อยคาร์บอนเข้าไปด้วย และล่าสุดจากเวทีประชุมเจรจาที่บาร์เซโลนาร์ ประเทศสเปน เมื่อวันที่ 2-6 พ.ย. 2552 ได้เพิ่ม “การบริการทางระบบนิเวศ” (Ecosystem Services) หรือ REDD ++ (Reducing Emission from Deforestation and Forest Degradation Plus Enhancement of Carbon Stocks Plus Ecosystem Services)
ต่อมาในปี 2551 สหประชาชาติได้จัดตั้ง UN-REDD programme ขึ้น ซึ่งเป็นความร่วมมือระหว่างสหประชาชาติ (UN), องค์การอาหารและเกษตร (Food and Agriculture Organization - FAO), UN Development Programme (UNDP), UN Environment Programme (UNEP) รวมทั้งกองทุนสินเชื่อผู้ให้ทุนต่างๆ
อย่างไรก็ดี กลไกสนับสนุนการเตรียม “ความพร้อม” สำหรับ REDD ที่สำคัญ มิใช่มีเพียงกลไกที่เกิดขึ้นภายใต้ UNFCCC เท่านั้น แต่กลไกที่จัดตั้งขึ้นภายใต้ธนาคารโลกยังกลายเป็นกลไกนอกสหประชาชาติที่มีบทบาทสำคัญยิ่ง ต่อประเทศกำลังพัฒนาที่ต้องการรับเอากลไก REDD มาใช้ในประเทศของตน
กองทุนหุ้นส่วนคาร์บอนป่าไม้ (Forest Carbon Partnership Facility – FCPF) ของธนาคารโลก[1]
ในเดือนธันวาคม 2550 ธนาคารโลกได้เปิดตัว “กองทุนหุ้นส่วนคาร์บอนป่าไม้” (Forest Carbon Partnership Facility - FCPF) เพื่อให้ทำหน้าที่เป็น “ตัวเร่ง” ในการส่งเสริมการลงทุนจากภาคเอกชนและภาคสาธารณะในเรื่อง REDD และเพื่อเป็นการสนับสนุนโครงการนำร่อง และการจัดทำแผนยุทธศาสตร์ระดับชาติในเรื่อง REDD ทั้งนี้ ประเทศต่างๆ จะต้องส่งบันทึกแผนเตรียมความพร้อมในเรื่อง REDD (REDD Readiness Plan Idea Note – R-PINs) [2] ก่อนจึงจะสามารถเข้าถึงกองทุนได้
ในปี 2552 (30 มิถุนายน) โครงการ R-PIN ที่ได้รับการคัดเลือกโดย FCPF ทั้งหมด 37 โครงการ (14 ในแอฟริกา, 15 ในลาตินอเมริกาและแคริบเบียน, และ 8 ในเอเชียและแปซิฟิก) โดยมี 3 โครงการ (Guyana, อินโดนีเซีย และปานามา) ที่ได้รับอนุมัติระยะ R-Plans แล้ว เงินกองทุน FCPF ได้รับการสนับสนุนจากประเทศผู้ให้ทุน 10 ประเทศ ในปีแรกของ FCPF (2552) กองทุนเพิ่มจำนวนประเทศ REDD เป็นเท่าตัวจากเป้าหมาย 20 ประเทศ และเพิ่มระดับเป้าหมายสำหรับกองทุนจาก 100 ล้านเหรียญสหรัฐเป็น 185 ล้านเหรียญสหรัฐ สำหรับ REDD 37 ประเทศ นอกจากนั้น ยังมีกองทุนคาร์บอนที่เพิ่มขึ้นมาอีก 50 ล้านเหรียญสหรัฐ (European Commission, นอร์เวย์, The Nature Conservancy, สหราชอาณาจักร) ต่อไปข้างหน้ากองทุนนี้ตั้งเป้าหมายที่ 200 ล้านเหรียญสหรัฐ
ผู้มีส่วนสนับสนุนกองทุน FCPF (30 มิถุนายน 2552) (ล้านเหรียญ)
2552 2553 2554 2555 รวม
ออสเตรเลีย 9.5 9.5
ฟินแลนด์ 9.0 9.0
AFD (ฝรั่งเศส) 4.6 0.4 5.0
ญี่ปุ่น 5.0 5.0 10.0
เนเธอร์แลนด์ 5.1 5.1 5.1 5.1 20.3
นอร์เวย์ 0.5 15.0 10.0 30.0
สเปน 7.0 7.0
สวิสเซอร์แลนด์ 8.2 8.2
สหราชอาณาจักร 5.7 5.7
สหรัฐอเมริกา 0.5 4.5 5.0
รวม 53.8 35.7 15.1 5.1 109.7
ที่มา: Forest Carbon Partnership Facility, FY2009 Annual Report, World Bank
ทั้งนี้ กองทุนดังกล่าว ได้เกิดขึ้นท่ามกลางการโต้แย้งทางสาธารณะระหว่างประเทศ ในแง่ความล้มเหลวของธนาคารในการปรึกษาหารือที่เพียงพอกับชนพื้นเมืองและรัฐบาลของประเทศซีกโลกใต้ ธนาคารโลกจึงเห็นชอบให้เงินทุน 1 ล้านเหรียญ เพื่อสนับสนุนการมีส่วนร่วมของประชาชนที่อยู่กับป่า
เมื่อเปรียบเทียบกับกองทุนอื่นๆ ของธนาคารโลก โดยเฉพาะโครงการลงทุนด้านป่าไม้ FCPF นั้นดูเล็กนิดเดียว อย่างไรก็ตาม การดำเนินการของกองทุนมีความสำคัญอย่างยิ่ง เนื่องจากจะมีการปฎิบัติในฐานะตัวช่วยสำหรับการทำให้เกิดยุทธศาสตร์ REDD ระดับชาติ ให้สามารถกำหนดรูปร่างของภาคป่าไม้ในระดับชาติ การอนุรักษ์ และนโยบายการใช้ที่ดินในประเทศที่มีป่าไม้ ยุทธศาสตร์นี้จะกำหนดว่าอะไรสามารถและไม่สามารถทำได้ในพื้นที่ป่าในอนาคต และมีผลสำคัญต่อชีวิตและการดำรงชีพของชนพื้นเมืองและประชาชนที่พึ่งพาอาศัยป่า
โดยรวมๆ ดูเหมือนว่า REDD จะเป็นที่ยอมรับไปแล้ว จากการเพิ่มขึ้นของจำนวนกิจกรรมที่แสดงให้เห็นถึงการเกิดขึ้นและการเพิ่มระดับของทุนที่นำมาสนับสนุนการเสริมสร้างศักยภาพหรือ “เตรียมความพร้อม” สำหรับ REDD นอกจากรัฐบาลเหล่านั้นจะให้เงินสนับสนุนกับกิจกรรมเริ่มต้นของ REDD ผ่านกองทุน FCPF แล้วยังให้การสนับสนุนทุนโดยตรงกับประเทศกำลังพัฒนาในการสนับสนุน REDD เช่น รัฐบาลนอร์เวย์สนับสนุนทุนโดยตรงกับบราซิล และออสเตรเลียให้การสนับสนุนปาปัวนิวกินีและอินโดนีเซีย เป็นต้น
แม้ว่าในขณะนี้ การข้อตกลงด้านต่างๆ เกี่ยวกับ REDD ยังต้องเจรจาเพื่อให้ได้ข้อยุติในการประชุม COP 15 ที่เมืองโคเปนเฮเกน ประเทศเดนมาร์ก และกลไก REDD จะนำมาใช้ได้หลังปี 2555 หรือภายหลังจากพิธีสารเกียวโตหมดอายุลง แต่ดูเสมือนว่าในทางปฎิบัติ REDD ได้เริ่มปฎิบัติการแล้ว ทั้งจากกลไกสนับสนุนของธนาคารโลก และกองทุนจากประเทศพัฒนาแล้ว โดยมุ่งหวังที่จะใช้กลไก REDD มาเป็นตัวช่วยในการลดการปล่อยก๊าซของตน ในรูปของการซื้อขายคาร์บอน
REDD กับประเทศไทย
สำหรับประเทศไทย ธนาคารโลกให้การรับรอง R-PIN ของประเทศไทย เมื่อเดือนมีนาคม 2552 โดยมีหน่วยงานรับผิดชอบคือ กรมอุทยาน สัตว์ป่าและพันธุ์พืช และกรมป่าไม้ สาระสำคัญใน R-PIN ของไทย ประกอบด้วยแผนงานใหญ่ 2 ระดับ คือ 1. แผนงานระดับชาติ และ 2. พื้นที่นำร่อง ระเบียงเชื่อมต่อความหลากหลายทางชีวภาพ (Tenasserim Biodiversity Corridor) จังหวัดกาญจนบุรี และราชบุรี ระยะเวลาดำเนินการระหว่างปี 2552-2555 ทั้งสองแผนนี้เสนองบประมาณดำเนินการ 13.7 ล้านเหรียญสหรัฐ หรือ 467,160,000 บาท (คิดที่อัตรา 34 บาท/ดอลลาร์) ทั้งนี้ เป็นงบที่จะใช้ในพื้นที่นำร่อง 357,000,000 บาท หรือ 76% ของมูลค่าโครงการ
พื้นที่เป้าหมาย P-PIN ของไทย คือ พื้นที่ในเขตป่าอนุรักษ์ จากตัวเลขล่าสุดของกรมอุทยานฯ (2550) มีเนื้อที่ 1.9 ล้านไร่ ซึ่งมีประชาชนอาศัยอยู่ประมาณ 140,000 ครัวเรือน จำนวน 555,000 คน
แม้ว่า การดำเนินการเตรียมความพร้อม ยังมิได้ชี้ชัดว่ารัฐบาลไทยได้ตัดสินใจนำป่าไม้ไทยเข้าสู่กลไก REDD (แปรรูปเป็นสินค้าคาร์บอน) ก็ตาม แต่ทว่า ก็ปฎิเสธไม่ได้ว่าท่าทีของรัฐบาลไทย โดยกรมอุทยาน สัตว์ป่าและพันธุ์พืชมีความชัดเจนว่า เตรียมพร้อมสำหรับการรับเอากลไก REDD มาดำเนินการ ด้วยความคาดหวังถึงเม็ดเงินก้อนใหญ่ที่จะได้รับการช่วยเหลือจากธนาคารโลก และเม็ดเงินจากการขายคาร์บอนในภาคป่าไม้
เอกสารอ้างอิง
Kate Dooley, Tom Griffiths, Helen Leake, Saskia Ozinga. Cutting Corners World Bank’s forest
and carbon fund fails forests and peoples.
World Bank. Forest Carbon Partnership Facility, Annual Report 2009.
World Bank. The Forest Carbon Partnership Facility (FCPF) Readiness Plan Idea Note
(R-PIN) Template.
[1] Kate Dooley, Tom Griffiths, Helen Leake, Saskia Ozinga. “Cutting Corners” Warld Bank’s forest and carbon fund fails forests and peoples, November 2008.
[2] ขั้นตอนของ FCPF ระยะที่ 1 การเตรียม R-PINs หรือบันทึกแนวความคิดของ REDD (ไม่มีทุน) ขั้นตอนนี้เป็นการให้ข้อมูลภาพรวมเกี่ยวกับการใช้ที่ดิน สาเหตุของการทำลายป่า การปรึกษาหารือผู้มีส่วนได้ส่วนเสีย และสถาบันที่จะดำเนินการโครงการ REDD และรวบรวมความต้องการของประเทศสำหรับความช่วยเหลือในการเตรียมโครงการ REDD ระยะที่ 2 การเตรียมการสำหรับ R-Plan (เงินช่วยเหลือให้เปล่า 200,000 เหรียญ) แผนเตรียมความพร้อมเป็นข้อมูลที่จะกำหนดขั้นตอนและความต้องการอย่างต่ำสำหรับประเทศให้ไปถึง “ความพร้อม” นั่นก็คือ การสร้างและขยายจาก R-PINs โดยขั้นตอนนี้จะต้องมีการปรึกษาหารือและแผน และการวิเคราะห์แบบเร่งด่วนของการใช้ที่ดิน นโยบายป่าไม้ และการประเมินธรรมาภิบาล ที่สำคัญต้องมีการจัดตั้งคณะทำงานระดับชาติในเรื่อง REDD...ระยะที่ 3 การดำเนินการของ R-Plan ในการจัดทำ R-Package (เงินช่วยเหลือระหว่าง 1 ถึง 3 ล้านเหรียญ) ต้องมีรายละเอียดของแผน คือ ยุทธศาสตร์ระดับชาติ, ระบบการติดตามผลระดับชาติ และเส้นอ้างอิงระดับชาติสำหรับอัตราการทำลายป่า ระยะที่ 4 การเตรียมการและการรับรองโครงการลดการปล่อย (Emission Reduction Programs – ERPs) ระยะที่ 5 การเจรจาและการอนุมัติจะต้องเป็นข้อตกลงระหว่างประเทศที่มีส่วนร่วมใน REDD (เช่น รัฐบาลระดับชาติ) กับธนาคารโลก (Emission Reduction Programs Agreements – ERPAs)