คณะทำงานลดโลกร้อนด้วยความเป็นธรรม

UNFCCC

ในส่วนที่เกี่ยวข้องกับทุนและการเงินนั้น อนุสัญญาสหประชาชาติว่าด้วยการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ (United Nations Framework Convention on Climate Change, UNFCCC) ได้มี “หลักการให้ความช่วยเหลือกลุ่มผู้ด้อยกว่า” เนื่องจากประเทศที่กำลังพัฒนามีโอกาสเสี่ยงต่อผลกระทบของการเปลี่ยนแปลงสภาพ ภูมิอากาศสูง ดังนั้นหลักการนี้ต้องการให้ประเทศพัฒนาแล้วให้ความช่วยเหลือ สนับสนุน ให้ความสะดวก สร้างสภาพแวดล้อมที่ดี ทั้งทางด้านการเงินและเทคโนโลยี กับประเทศกำลังพัฒนาโดยมีหลักการสำคัญเช่น

1) ความช่วยเหลือนี้ต้องเป็นส่วนเพิ่มเติมจากความช่วย เหลือระหว่างประเทศที่ให้อยู่เดิม

2) มีความแน่นอนและเพียงพอกับค่าใช้จ่ายที่เพิ่มขึ้นและได้ตกลงกัน

3) เป็นการร่วมรับภาระระหว่างประเทศพัฒนา

4) การปฏิบัติตามพันธกรณีของประเทศกำลังพัฒนาขึ้นอยู่กับการสนับสนุนด้านการเงินและเทคโนโลยีของ

    ประเทศพัฒนา

 นอกจากนี้อนุสัญญาฯยังได้กำหนดพันธกรณีทั่วไปให้ประเทศในภาคผนวกที่ 1 (Annex 1 countries)[1] ในส่วนที่เกี่ยวข้องกับการเงินนทางปฏิบัติดังนี้

o ให้ความช่วยเหลือทางการเงินในการจัดทำรายงานแห่งชาติแก่ประเทศนอกภาคผนวกที่ 1

o ให้ความช่วยเหลือทางการเงินในการปรับตัวต่อผลกระทบของการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ

o ให้ความช่วยเหลือทางการเงินในการถ่ายทอดเทคโนโลยี

ปริมาณเงินที่มีความจำเป็น

                จากรายงานสเตินร์ (Stern Review) คาดการณ์ว่าหากจะทำให้ปริมาณ GHG อยู่ไม่เกิน 500 CO2 - equivalent ppm (ระดับ ที่มีก๊าซเรือนกระจกเทียบเท่าการมีก๊าซคาร์บอนไดออกไซด์ 500ส่วนในล้านส่วน) จะต้องใช้เงินถึง 1.2 แสนล้านดอลล่าร์สหรัฐฯ ต่อปี ซึ่งเท่ากับ 2% ของขนาดเศรษฐกิจโลก  อย่างไรก็ตามข้อค้นพบทางวิทยาศาสตร์ล่าสุดระบุว่าระดับที่ปลอดภัยน่าจะอยู่ที่ 350 ppm ซึ่งหมายความว่าปริมาณเงินที่จำเป็นจะสูงกว่าที่ประมาณการณ์ไว้มาก ขณะเดียวกันรายงานของ UNFCCCในปี 2007 ระบุว่า ปริมาณเงินที่ต้องใช้เพื่อการปรับตัวจากผลกระทบที่เกิดขึ้นน่าจะอยู่ที่ 49 – 171  พันล้านดอลลาร์สหรัฐฯ ต่อปี แต่ปัญหาที่สำคัญคือเงินทั้งหมดที่มีการวางไว้ยังห่างไกลจากระดับความจำเป็นอยู่มาก

ช่องทางและกลไกทางการเงิน

ช่องทางทางการเงินขณะนี้แบ่งได้เป็นที่เกี่ยวกับ หนึ่ง UNFCCC  สอง ธนาคารโลก (World Bank) หรือสถาบันทางการเงินระหว่างประเทศอื่นๆ สาม การช่วยเหลือระดับทวิภาคี และการลงทุนของธุรกิจเอกชน

กลไกที่มีอยู่ภายใต้ UNFCCC

กลไกทุนสิ่งแวดล้อมโลก (Global Environmental Facility, GEF) เป็นความร่วมมือระดับสากลจาก 178 ประเทศ องค์การระหว่างประเทศ องค์กรพัฒนาเอกชน และภาคเอกชน เพื่อแก้ไขปัญหาด้านสิ่งแวดล้อมโดยการสนับสนุนแนวทางการพัฒนาที่ยั่งยืนระดับชาติ โดยที่ GEF เป็นกลไกหลักในการให้ทุนกับความตกลงระหว่างประเทศด้านสิ่งแวดล้อมต่างๆ รวมถึง UNFCCC   กลไกการเงินนี้เป็นไปเพื่อช่วยเหลือการปรับตัวจากจากเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ (Adaptation) ในประเทศ และชุมชนที่มีความอ่อนไหวอและการลดการปล่อย (Mitigation) ก๊าซเรือนกระจก (Green House Gas, GHG) ในภาคพลังงานและขนส่ง

กองทุนเฉพาะด้านได้ถูกจัดตั้งขึ้นสองกองทุนในปี 2001 ภายใต้ UNFCCC โดยการบริหารของ GEF ได้แก่

1) กองทุนสำหรับประเทศด้อยพัฒนา (Least Developed Countries Fund, LDCF) ถูกออกแบบมาเพื่อสนับสนุนโครงการที่ช่วยเหลือด้านการปรับตัวอย่างเร่งด่วนในประเทศด้อยพัฒนาซึ่งมี 48 ประเทศ ซึ่งเป็นไปตามแผนการปรับตัวระดับชาติของแต่ละประเทศ (National Adaptation Plans of Action, NAPAs) มี 20 ประเทศที่แจ้งว่าจะสนับสนุนการเงินในส่วนนี้รวม 182.44 ล้านดอลล่าร์สหรัฐฯ

2) กองทุนพิเศษด้านการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ (Special Climate Change Fund, SCCF) มีไว้สำหรับมาตรการการปรับตัวระยะยาว ซึ่งรวมถึงการถ่ายโอนเทคโนโลยีและการพัฒนาศักยภาพ และเป็นการเงินนำร่องเพื่อสร้างการสนับสนุนทางการเงินอื่นๆ อีกภายหลัง  มี 13 ประเทศที่แจ้งว่าจะสนับสนุนการเงินในส่วนนี้รวม 106.57 ล้านดอลล่าร์สหรัฐฯ

นอกจากในส่วนของ GEF แล้ว ยังมีกองทุนที่จัดตั้งขึ้นภายใต้อนุสัญญากรุงเกียวโต (Kyoto Protocol) ซึ่งก็คือ

กองทุนการปรับตัว (Adaptation Fund, AF) สำหรับช่วยเหลือโครงการที่เป็นรูปธรรมในประเทศกำลังพัฒนาเพื่อการปรับตัว โดยได้เงินร้อยละ 2 จากการซื้อขาย “คาร์บอนเครดิต” ประเภท Certified Emissions Reductions หรือ CERs ซึ่งอยู่ภายใต้ “กลไกการพัฒนาที่สะอาด” (Clean Development Mechanism, CDM) การมีแหล่งเงินเช่นนี้ทำให้ไม่ต้องพึ่งพาเงินช่วยเหลือจากประเทศพัฒนาแล้ว ขณะนี้ AF มีขนาดประมาณ 51 ล้านดอลล่าสหรัฐฯ แต่อาจจะเพิ่มเป็น 80 – 300 ล้านดอลล่าสหรัฐฯต่อปีได้ กองทุนนี้บริหารโดย กรรมการกองทุนเอง แต่ให้ธนาคารโลกเป็นผู้จัดการการเงิน

ปัญหาบางประการของกองทุนที่เกิดจาก UNFCCC

   1 )       กองทุนเพื่อการปรับตัวเหล่านี้ยังไม่สามารถสนับสนุนด้านการเงินได้อย่างเพียงพอ อันที่จริงแล้วเงินทั้งหมดรวมกันแล้วยังไม่ถึงร้อยละ 2 ของปริมาณที่จำเป็นต่อปี

   2)        นอกเหนือไปจาก กองทุนการปรับตัว (Adaptation Fund, AF) แล้ว ที่เหลือต้องพึ่งการบริจาคโดยสมัครใจโดยปราศจากข้อผูกมัดใดๆ ซึ่งเป็นการไม่เคารพต่อหลักการความรับผิดชอบร่วมที่แตกต่าง และเป็นผลให้ขาดความแน่นอนด้านปริมาณเงินที่จะได้อีกด้วย

   3)       จากบริจาคโดยสมัครใจนี้ยังไปถูกนับรวมกับความช่วยเหลือด้านการพัฒนาอื่นๆ ที่ประเทศพัฒนาผูกมัดอยู่แล้ว ซึ่งขัดกับความตกลง UNFCCC ทีระบุให้เงินเพื่อการปรับตัวและลดการปล่อย GHG ต้องเป็นเงินก้อนใหม่เพิ่มเติมจากความผูกพันอื่นๆ ที่มีอยู่แล้วของประเทศในภาคผนวกที่ 1

   4)        การบริหารจัดการกองทุนที่ยังขาดความเป็นประชาธิปไตย แม้ว่าคณะกรรมการกองทุนจะประกอบไปด้วยผู้แทนจากประเทศพัฒนาและกำลังพัฒนาในสัดส่วนพอๆ กัน แต่กระบวนการตัดสินใจจะต้องใช้ระบบฉันทามติ หรือการลงคะแนนโคยคำนวนจากจำนวนเงินที่ได้บริจาค อย่างไรก็ตามในส่วนของกองทุนการปรับตัว (Adaptation Fund, AF) นั้นหากหาฉันทามติไม่ได้จะใช้วิธีลงคะแนนให้ได้สองในสามโดยหนึ่งประเทศมีหนึ่งเสียง

   5)        การสนับสนุนด้านการเงินจะให้ความสำคัญกับกลไกระดับชาติเท่านนั้น โดยไม่มีช่องทางที่จะเข้าถึงกลุ่มผู้ด้อยโอกาสหรือผู้ได้รับผลกระทบโดยตรง

กลไกการเงินภายนอก UNFCCC: บทบาทของธนาคารโลก

                อันที่จริงแล้วธนาคารโลกเป็นหนึ่งในหน่วยงานดำเนินการของกองทุนสิ่งแวดล้อมโลก แต่ก็ยังจัดทำโครงการของตนเองเพื่อเป็นช่องทางทางการเงินสำหรับแก้และบรรเทาปัญหาการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศด้วยเช่นกัน

                ภายใต้กรอบยุทธศาสาตร์การเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศและการพัฒนา (Strategic Framework on Climate Change and Development, SFCCD) ของธนาคารโลก ได้มีการจัดตั้ง “กองทุนเพื่อการลงทุนด้านภูมิอากาศ” (Climate Investment Fund, CIF) ในเดือนกรกฎาคม 2551 โดยมีเงินก้นถุงจำนวน 6.1 พันล้านดอลลาร์สหรัฐฯ จากสิบประเทศพัฒนา

                จากกองทุน CIF นี้ เงินจะกระจายไปยังกองทุนย่อยอื่นๆ ได้แก่

1. “กองทุนเทคโนโลยีสะอาด” (Clean Technology Fund, CTF) ที่ CTF ถูกออกแบบเพื่อส่งเสริมสนับสนุนเทคโนโลยีคาร์บอนตํ่าในภาคพลังงาน ขนส่ง และการประหยัดพลังงานในภาคอุตสาหกรรม เกษตร และสิ่งปลูกสร้าง
2. “กองทุนยุทธศาสตร์ภูมิอากาศ” (Strategic Climate Fund, SCF) จะสนับสนุนโครงการนำร่องระดับชาติเพื่อรองรับการเปลี่ยนแปลงในประเทศที่มีความเปราะบาง และเป็นกรอบใหญ่สำหรับโครงการย่อยอีกสามส่วนได้แก่
   1.  “โครงการนำร่องเพื่อต้านทานปัญหาโลกร้อน” (Pilot Program for Climate Resilience, PPCR) เป็นโครงการแรกภายใต้ SCF และจะเป็นตัวช่วยให้การจัดการปัญหาโลกร้อนเข้าเป็นส่วนหนึ่งของนโยบายหลักของประเทศผ่านความช่วยเหลือทางเทคนิคและทางการเงิน
   2. “โครงการการลงทุนด้านป่าไม้” (Forest Investment Programme, FIP) เป็นช่องทางเพื่อการลงทุนและการบริหารจัดการป่าไม้ อันจะนำไปลดการลดการตัดไม้ทำลายป่าเพื่อการกักเก็บคาร์บอน
   3. “โครงการเพื่อสร้างเสริมพลังงานหมุนเวียนในประเทศยากจน” (Program for Scaling-Up Renewable Energy in Low Income Countries, SREP) เป็นโครงการภายใต้กรอบของ SCF เพื่อสร้างโอกาสทางเศรษฐกิจให้กับธุรกิจด้านพลังงานใหม่ๆ โดยเฉพาะพลังงานหมุนเวียนการ

ข้อวิพากษ์ต่อธนาคารโลก

                ธนาคารโดลกนั้นกำลังสร้างโครงสร้างคู่ขนานซึ่งบั่นทอนกรอบพหุภาคีของ UNFCCC และยังเป็นการไปแย่งแหล่งเงินทุนที่มีอยู่อย่างจำกัด นอกจากนั้นยังเป็นที่ทราบกันอยู่แล้วว่าธรรมาภิบาลของธนาคารโลกนั้นเป็นที่วิพากษ์วิจารณ์และไม่ยอมรับจากหลายฝ่ายเนื่องจากอยู่ภายใต้อำนาจควบคุมของประเทศมหาอำนาจ

                อีกทั้งธนาคารโลกขาดความเหมาะสมที่จะเป็นผู้ที่เข้ามามีบทบาทสำคัญด้านการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศเนื่องจากตนเองเป็นผู้ออกเงินกู้ทำกำไรจากโครงการที่ก่อให้เกิดปัญหาโลกร้อนเสียเอง จากปี 1997 – 2007 การเงินจากธนาคารโลกได้ก่อให้เกิดการปล่อยก๊าซคาร์บอนไดออกไซด์ (CO2) เพิ่มขึ้น 26 กิกะตัน (ประมาณ 45 เท่าของการปล่อยต่อปีของสหราชอาณาจักร) ในปี 2552 การปล่อยกู้สำหรับโครงการด้านนํ้ามัน ถ่านหิน และก๊าซ เพิ่มขึ้นจากปีก่อนหน้าถึงร้อยละ 94 รวมถึงที่ผ่านมาธนาคารโลกพยายามเน้นบทบาทของบรรษัทข้ามชาติและกลไกตลาดในเรื่องนี้ซึ่งในหลายกรณีเป็นการเอื้อการสร้างกำไรแต่ไม่ได้ส่งผลในการแก้ไขปัญหาแต่อย่างใด ที่สำคัญการสนับสนุนส่วนใหญ่จะมาในรูปของเงินกู้ที่มีเงื่อนไขผูกพันซึ่งเงื่อนไขเหล่านั้นอาจไม่ได้มีอะไรเกี่ยวข้องกับประเด็นการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศด้วยซํ้า

กลไกการเงินภายนอก UNFCCC: การเข้ามาของธุรกิจเอกชน

                แบงก์ ออฟ อเมริกา และซิตี้กรุ๊ป ได้จัดทำโครงการเงินกู้เพื่อต่อสู้โลกร้อนออกมา โดยเดือนพฤษภาคม 2551 ซิตี้กรุ๊ป กลุ่มบริการ การเงินยักษ์ใหญ่ของโลก ได้จัดสรรเงินกู้และเงินลงทุน 5 หมื่นล้านดอลลาร์ เพื่อบรรเทาปัญหาโลกร้อนระยะ 10 ปี ปัจจุบันซิตี้กรุ๊ปได้ลงทุนไปแล้วอย่างน้อย 1 หมื่นล้านดอลลาร์ จากวงเงินทั้งหมดที่กันไว้สำหรับโครงการลงทุนเพื่อช่วยแก้ปัญหาโลกร้อน โดยตั้งเป้าลดก๊าซก่อภาวะเรือนกระจก 10% ภายในปี 2554 ในโรงงานและอุปกรณ์ต่างๆ มากกว่า 14,500 แห่งทั่วโลก

ขณะที่แบงก์ ออฟ อเมริกา ได้ประกาศก่อนหน้า ว่า จะจัดสรรเงินกู้ 2 หมื่น ล้านดอลลาร์ สนับสนุนธุรกิจที่ให้ความสำคัญต่อความยั่งยืนของสิ่งแวดล้อม และต่อสู้กับปัญหาโลกร้อน ทั้งนี้ธนาคารยักษ์ใหญ่รายนี้ได้ตั้งเป้าหมายการลดก๊าซก่อภาวะเรือนกระจก 9% ภายในปี 2552 โครงการ ของแบงก์ ออฟ อเมริกา ที่ได้นำร่องไปบ้างแล้ว ได้แก่ โครงการสนับสนุนให้มีรถประหยัดน้ำมัน และลดมลพิษบนท้องถนนเพิ่มมากขึ้น ผ่านโครงการเงินช่วยเหลือรถที่ติดตั้งเครื่องยนต์ลูกผสม หรือไฮบริดคาร์ 3,000 ดอลลาร์ แก่พนักงานของธนาคาร

นอก จากนี้ทั้งซิตี้กรุ๊ป และแบงก์ ออฟ อเมริกา กำลังก่อสร้างอาคารสำนักงานของ ทั้งสองบริษัทที่เป็นมิตรกับสิ่งแวดล้อมมากขึ้น โดยซิตี้กรุ๊ป และแบงก์ ออฟ อเมริกา อยู่ระหว่างดำเนินการเพื่อขอใบรับรองอาคารใหม่ของทั้งคู่จากสถาบันลีด  (LEED : Leadership in Energy and Environmental Design) เพื่อนำไปใช้กับสำนักงานและสาขาย่อยต่างๆ ที่สร้างใหม่

ใน ด้านบริการการเงิน ทั้งสองสถาบันได้ให้การสนับสนุนด้านการเงินแก่ธุรกิจด้านเทคโนโลยีและ พลังงานสะอาด อาทิ โครงการพัฒนาพลังงานลม ของเอเนอรเจียส เดอ โปรตุกาล หรือการให้เงินกู้แก่โครงการที่เน้นโครงการก่อสร้างอาคารแบบ ยั่งยืน และเป็นมิตรกับสิ่งแวดล้อม

แผน ริเริ่มดังกล่าวกำหนดให้ธนาคารต่างๆ ปล่อยกู้ให้กับเมืองใหญ่ต่างๆ และเจ้าของอาคาร เพื่อดำเนินการเปลี่ยนแปลงในส่วนที่จำเป็น ขณะที่เรียกร้องให้บริษัทพลังงานเข้ามาช่วย ในด้านการเสริมสภาพอาคารและการันตี ในเรื่องการประหยัดพลังงาน โดยเจ้าของอาคารและมหานครในโครงการสามารถนำเงินที่ได้ จากการลดค่าใช้จ่ายด้านพลังงานมาชำระหนี้ ให้กับธนาคาร สำหรับ โครงการนี้แม้จะมีเป้าหมายหนึ่งล้อไปกับกระแสรณรงค์เพื่อกู้วิกฤตโลกร้อน แต่อีกทางหนึ่งก็ต้องการกระตุ้นเศรษฐกิจสหรัฐ และตลาดเสริมสภาพอาคารทั่วโลก ปัจจุบันสหรัฐมีโครงการเสริมสภาพอาคารเพื่อให้ประหยัดพลังงาน เป็นระยะเวลา 25 ปี แต่นับถึงขณะนี้มีเพียง 1% ของอาคารทั่วประเทศเท่านั้นที่ได้ดำเนินการตามโครงการนี้

กลไกการจัดการการเงินใหม่

ปลายปี 2551 ภาคประชาสังคมได้เรียกร้องให้มีการจัดตั้งกองทุนขึ้นมาใหม่ (New Global Climate Fund) ภายใต้อำนาจของ UNFCCC พร้อมทั้งเน้นว่ากลไกการเงินที่ผ่านทางธนาคารโลกจะต้องไม่นำมาคำนวนรวมกับภาระหน้าที่ที่ประเทศพัฒนาพึงมีด้านการเงิน ซึ่งเป็นท่าทีคล้ายคลึงกับกลุ่มประเทศ 77 บวกจีน

หลักการสำคัญที่มีการเรียกร้องต่อกลไกด้านการเงิน

1) ความเป็นธรรมในการแบกรับภาระบนหลักความรับผิดชอบร่วมที่แตกต่าง

2) ความพอเพียงของปริมาณเงิน

3) ความแน่นอนและสมํ่าเสมอทางการเงิน

4) การเน้นไปยังกลุ่มที่มีความอ่อนไหว

5) ธรรมาภิบาลและความเป็นประชาธิปไตยของกลไกทางการเงิน

6) การมีส่วนร่วมของภาคส่วนต่างๆ

7) การยึดหลักความเป็นธรรมทางเศรษฐกิจและสังคม

8) แก้ไขปัญหาที่สาเหตุ

แหล่งการเงินใหม่ที่มีการนำเสนอ

• ภาษีคาร์บอน หรือภาษีคาร์บอนส่วนเพิ่ม ทั้งระดะบชาติและระดับสากล
• ภาษีมูลค่าเพิ่มสินทรัพย์จากการเก็งกำไร
• ภาษีกำไรนํ้ามัน
• ภาษีการขนส่งทางบก อากาศ และนํ้า
• ฯลฯ

การรับการช่วยเหลือด้านการเงินของประเทศไทย

                ในปัจจุบันยังไม่มีความชัดเจนว่าการเงินที่ไทยได้รับในภาพรวมนั้นมีปริมาณมากน้อยอย่างไร และประสิทธิภาพในการใช้จ่ายเป็นเช่นไร เช่นเงินในส่วนที่ได้จาก “กลไกการพัฒนาที่สะอาด” (CDM) มีจำนวนเท่าไรก็ไม่ได้มีการรายงาน ส่วนที่เปิดเผยคือการรับการสนับสนุนในการจัดทำรายงานแห่งชาติผ่านกลไกของ GEF ซึ่งไม่ได้เป็นเงินจำนวนมาก