การเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศกับประเด็นด้านการเงิน
(ร่างเพื่อใช้ประกอบการะชุมวันที่ 20 -21 มิถุนยน 2552)
คณะทำงานลดโลกร้อนด้วยความเป็นธรรม
UNFCCC
ในส่วนที่เกี่ยวข้องกับทุนและการเงินนั้น อนุสัญญาสหประชาชาติว่าด้วยการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ (United Nations Framework Convention on Climate Change, UNFCCC) ได้มี “หลักการให้ความช่วยเหลือกลุ่มผู้ด้อยกว่า” เนื่องจากประเทศที่กำลังพัฒนามีโอกาสเสี่ยงต่อผลกระทบของการเปลี่ยนแปลงสภาพ ภูมิอากาศสูง ดังนั้นหลักการนี้ต้องการให้ประเทศพัฒนาแล้วให้ความช่วยเหลือ สนับสนุน ให้ความสะดวก สร้างสภาพแวดล้อมที่ดี ทั้งทางด้านการเงินและเทคโนโลยี กับประเทศกำลังพัฒนาโดยมีหลักการสำคัญเช่น
1) ความช่วยเหลือนี้ต้องเป็นส่วนเพิ่มเติมจากความช่วย เหลือระหว่างประเทศที่ให้อยู่เดิม
2) มีความแน่นอนและเพียงพอกับค่าใช้จ่ายที่เพิ่มขึ้นและได้ตกลงกัน
3) เป็นการร่วมรับภาระระหว่างประเทศพัฒนา
4) การปฏิบัติตามพันธกรณีของประเทศกำลังพัฒนาขึ้นอยู่กับการสนับสนุนด้านการเงินและเทคโนโลยีของ
ประเทศพัฒนา
นอกจากนี้อนุสัญญาฯยังได้กำหนดพันธกรณีทั่วไปให้ประเทศในภาคผนวกที่ 1 (Annex 1 countries)[1] ในส่วนที่เกี่ยวข้องกับการเงินนทางปฏิบัติดังนี้
o ให้ความช่วยเหลือทางการเงินในการจัดทำรายงานแห่งชาติแก่ประเทศนอกภาคผนวกที่ 1
o ให้ความช่วยเหลือทางการเงินในการปรับตัวต่อผลกระทบของการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ
o ให้ความช่วยเหลือทางการเงินในการถ่ายทอดเทคโนโลยี
ปริมาณเงินที่มีความจำเป็น
จากรายงานสเตินร์ (Stern Review) คาดการณ์ว่าหากจะทำให้ปริมาณ GHG อยู่ไม่เกิน 500 CO2 - equivalent ppm (ระดับ ที่มีก๊าซเรือนกระจกเทียบเท่าการมีก๊าซคาร์บอนไดออกไซด์ 500ส่วนในล้านส่วน) จะต้องใช้เงินถึง 1.2 แสนล้านดอลล่าร์สหรัฐฯ ต่อปี ซึ่งเท่ากับ 2% ของขนาดเศรษฐกิจโลก อย่างไรก็ตามข้อค้นพบทางวิทยาศาสตร์ล่าสุดระบุว่าระดับที่ปลอดภัยน่าจะอยู่ที่ 350 ppm ซึ่งหมายความว่าปริมาณเงินที่จำเป็นจะสูงกว่าที่ประมาณการณ์ไว้มาก ขณะเดียวกันรายงานของ UNFCCCในปี 2007 ระบุว่า ปริมาณเงินที่ต้องใช้เพื่อการปรับตัวจากผลกระทบที่เกิดขึ้นน่าจะอยู่ที่ 49 – 171 พันล้านดอลลาร์สหรัฐฯ ต่อปี แต่ปัญหาที่สำคัญคือเงินทั้งหมดที่มีการวางไว้ยังห่างไกลจากระดับความจำเป็นอยู่มาก
ช่องทางและกลไกทางการเงิน
ช่องทางทางการเงินขณะนี้แบ่งได้เป็นที่เกี่ยวกับ หนึ่ง UNFCCC สอง ธนาคารโลก (World Bank) หรือสถาบันทางการเงินระหว่างประเทศอื่นๆ สาม การช่วยเหลือระดับทวิภาคี และการลงทุนของธุรกิจเอกชน
กลไกที่มีอยู่ภายใต้ UNFCCC
กลไกทุนสิ่งแวดล้อมโลก (Global Environmental Facility, GEF) เป็นความร่วมมือระดับสากลจาก 178 ประเทศ องค์การระหว่างประเทศ องค์กรพัฒนาเอกชน และภาคเอกชน เพื่อแก้ไขปัญหาด้านสิ่งแวดล้อมโดยการสนับสนุนแนวทางการพัฒนาที่ยั่งยืนระดับชาติ โดยที่ GEF เป็นกลไกหลักในการให้ทุนกับความตกลงระหว่างประเทศด้านสิ่งแวดล้อมต่างๆ รวมถึง UNFCCC กลไกการเงินนี้เป็นไปเพื่อช่วยเหลือการปรับตัวจากจากเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ (Adaptation) ในประเทศ และชุมชนที่มีความอ่อนไหวอและการลดการปล่อย (Mitigation) ก๊าซเรือนกระจก (Green House Gas, GHG) ในภาคพลังงานและขนส่ง
กองทุนเฉพาะด้านได้ถูกจัดตั้งขึ้นสองกองทุนในปี 2001 ภายใต้ UNFCCC โดยการบริหารของ GEF ได้แก่
1) กองทุนสำหรับประเทศด้อยพัฒนา (Least Developed Countries Fund, LDCF) ถูกออกแบบมาเพื่อสนับสนุนโครงการที่ช่วยเหลือด้านการปรับตัวอย่างเร่งด่วนในประเทศด้อยพัฒนาซึ่งมี 48 ประเทศ ซึ่งเป็นไปตามแผนการปรับตัวระดับชาติของแต่ละประเทศ (National Adaptation Plans of Action, NAPAs) มี 20 ประเทศที่แจ้งว่าจะสนับสนุนการเงินในส่วนนี้รวม 182.44 ล้านดอลล่าร์สหรัฐฯ
2) กองทุนพิเศษด้านการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ (Special Climate Change Fund, SCCF) มีไว้สำหรับมาตรการการปรับตัวระยะยาว ซึ่งรวมถึงการถ่ายโอนเทคโนโลยีและการพัฒนาศักยภาพ และเป็นการเงินนำร่องเพื่อสร้างการสนับสนุนทางการเงินอื่นๆ อีกภายหลัง มี 13 ประเทศที่แจ้งว่าจะสนับสนุนการเงินในส่วนนี้รวม 106.57 ล้านดอลล่าร์สหรัฐฯ
นอกจากในส่วนของ GEF แล้ว ยังมีกองทุนที่จัดตั้งขึ้นภายใต้อนุสัญญากรุงเกียวโต (Kyoto Protocol) ซึ่งก็คือ
กองทุนการปรับตัว (Adaptation Fund, AF) สำหรับช่วยเหลือโครงการที่เป็นรูปธรรมในประเทศกำลังพัฒนาเพื่อการปรับตัว โดยได้เงินร้อยละ 2 จากการซื้อขาย “คาร์บอนเครดิต” ประเภท Certified Emissions Reductions หรือ CERs ซึ่งอยู่ภายใต้ “กลไกการพัฒนาที่สะอาด” (Clean Development Mechanism, CDM) การมีแหล่งเงินเช่นนี้ทำให้ไม่ต้องพึ่งพาเงินช่วยเหลือจากประเทศพัฒนาแล้ว ขณะนี้ AF มีขนาดประมาณ 51 ล้านดอลล่าสหรัฐฯ แต่อาจจะเพิ่มเป็น 80 – 300 ล้านดอลล่าสหรัฐฯต่อปีได้ กองทุนนี้บริหารโดย กรรมการกองทุนเอง แต่ให้ธนาคารโลกเป็นผู้จัดการการเงิน
ปัญหาบางประการของกองทุนที่เกิดจาก UNFCCC
1 ) กองทุนเพื่อการปรับตัวเหล่านี้ยังไม่สามารถสนับสนุนด้านการเงินได้อย่างเพียงพอ อันที่จริงแล้วเงินทั้งหมดรวมกันแล้วยังไม่ถึงร้อยละ 2 ของปริมาณที่จำเป็นต่อปี
2) นอกเหนือไปจาก กองทุนการปรับตัว (Adaptation Fund, AF) แล้ว ที่เหลือต้องพึ่งการบริจาคโดยสมัครใจโดยปราศจากข้อผูกมัดใดๆ ซึ่งเป็นการไม่เคารพต่อหลักการความรับผิดชอบร่วมที่แตกต่าง และเป็นผลให้ขาดความแน่นอนด้านปริมาณเงินที่จะได้อีกด้วย
3) จากบริจาคโดยสมัครใจนี้ยังไปถูกนับรวมกับความช่วยเหลือด้านการพัฒนาอื่นๆ ที่ประเทศพัฒนาผูกมัดอยู่แล้ว ซึ่งขัดกับความตกลง UNFCCC ทีระบุให้เงินเพื่อการปรับตัวและลดการปล่อย GHG ต้องเป็นเงินก้อนใหม่เพิ่มเติมจากความผูกพันอื่นๆ ที่มีอยู่แล้วของประเทศในภาคผนวกที่ 1
4) การบริหารจัดการกองทุนที่ยังขาดความเป็นประชาธิปไตย แม้ว่าคณะกรรมการกองทุนจะประกอบไปด้วยผู้แทนจากประเทศพัฒนาและกำลังพัฒนาในสัดส่วนพอๆ กัน แต่กระบวนการตัดสินใจจะต้องใช้ระบบฉันทามติ หรือการลงคะแนนโคยคำนวนจากจำนวนเงินที่ได้บริจาค อย่างไรก็ตามในส่วนของกองทุนการปรับตัว (Adaptation Fund, AF) นั้นหากหาฉันทามติไม่ได้จะใช้วิธีลงคะแนนให้ได้สองในสามโดยหนึ่งประเทศมีหนึ่งเสียง
5) การสนับสนุนด้านการเงินจะให้ความสำคัญกับกลไกระดับชาติเท่านนั้น โดยไม่มีช่องทางที่จะเข้าถึงกลุ่มผู้ด้อยโอกาสหรือผู้ได้รับผลกระทบโดยตรง
กลไกการเงินภายนอก UNFCCC: บทบาทของธนาคารโลก
อันที่จริงแล้วธนาคารโลกเป็นหนึ่งในหน่วยงานดำเนินการของกองทุนสิ่งแวดล้อมโลก แต่ก็ยังจัดทำโครงการของตนเองเพื่อเป็นช่องทางทางการเงินสำหรับแก้และบรรเทาปัญหาการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศด้วยเช่นกัน
ภายใต้กรอบยุทธศาสาตร์การเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศและการพัฒนา (Strategic Framework on Climate Change and Development, SFCCD) ของธนาคารโลก ได้มีการจัดตั้ง “กองทุนเพื่อการลงทุนด้านภูมิอากาศ” (Climate Investment Fund, CIF) ในเดือนกรกฎาคม 2551 โดยมีเงินก้นถุงจำนวน 6.1 พันล้านดอลลาร์สหรัฐฯ จากสิบประเทศพัฒนา
จากกองทุน CIF นี้ เงินจะกระจายไปยังกองทุนย่อยอื่นๆ ได้แก่
- “กองทุนเทคโนโลยีสะอาด” (Clean Technology Fund, CTF) ที่ CTF ถูกออกแบบเพื่อส่งเสริมสนับสนุนเทคโนโลยีคาร์บอนตํ่าในภาคพลังงาน ขนส่ง และการประหยัดพลังงานในภาคอุตสาหกรรม เกษตร และสิ่งปลูกสร้าง
- “กองทุนยุทธศาสตร์ภูมิอากาศ” (Strategic Climate Fund, SCF) จะสนับสนุนโครงการนำร่องระดับชาติเพื่อรองรับการเปลี่ยนแปลงในประเทศที่มีความเปราะบาง และเป็นกรอบใหญ่สำหรับโครงการย่อยอีกสามส่วนได้แก่
- “โครงการนำร่องเพื่อต้านทานปัญหาโลกร้อน” (Pilot Program for Climate Resilience, PPCR) เป็นโครงการแรกภายใต้ SCF และจะเป็นตัวช่วยให้การจัดการปัญหาโลกร้อนเข้าเป็นส่วนหนึ่งของนโยบายหลักของประเทศผ่านความช่วยเหลือทางเทคนิคและทางการเงิน
- “โครงการการลงทุนด้านป่าไม้” (Forest Investment Programme, FIP) เป็นช่องทางเพื่อการลงทุนและการบริหารจัดการป่าไม้ อันจะนำไปลดการลดการตัดไม้ทำลายป่าเพื่อการกักเก็บคาร์บอน
- “โครงการเพื่อสร้างเสริมพลังงานหมุนเวียนในประเทศยากจน” (Program for Scaling-Up Renewable Energy in Low Income Countries, SREP) เป็นโครงการภายใต้กรอบของ SCF เพื่อสร้างโอกาสทางเศรษฐกิจให้กับธุรกิจด้านพลังงานใหม่ๆ โดยเฉพาะพลังงานหมุนเวียนการ
ข้อวิพากษ์ต่อธนาคารโลก
ธนาคารโดลกนั้นกำลังสร้างโครงสร้างคู่ขนานซึ่งบั่นทอนกรอบพหุภาคีของ UNFCCC และยังเป็นการไปแย่งแหล่งเงินทุนที่มีอยู่อย่างจำกัด นอกจากนั้นยังเป็นที่ทราบกันอยู่แล้วว่าธรรมาภิบาลของธนาคารโลกนั้นเป็นที่วิพากษ์วิจารณ์และไม่ยอมรับจากหลายฝ่ายเนื่องจากอยู่ภายใต้อำนาจควบคุมของประเทศมหาอำนาจ
อีกทั้งธนาคารโลกขาดความเหมาะสมที่จะเป็นผู้ที่เข้ามามีบทบาทสำคัญด้านการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศเนื่องจากตนเองเป็นผู้ออกเงินกู้ทำกำไรจากโครงการที่ก่อให้เกิดปัญหาโลกร้อนเสียเอง จากปี 1997 – 2007 การเงินจากธนาคารโลกได้ก่อให้เกิดการปล่อยก๊าซคาร์บอนไดออกไซด์ (CO2) เพิ่มขึ้น 26 กิกะตัน (ประมาณ 45 เท่าของการปล่อยต่อปีของสหราชอาณาจักร) ในปี 2552 การปล่อยกู้สำหรับโครงการด้านนํ้ามัน ถ่านหิน และก๊าซ เพิ่มขึ้นจากปีก่อนหน้าถึงร้อยละ 94 รวมถึงที่ผ่านมาธนาคารโลกพยายามเน้นบทบาทของบรรษัทข้ามชาติและกลไกตลาดในเรื่องนี้ซึ่งในหลายกรณีเป็นการเอื้อการสร้างกำไรแต่ไม่ได้ส่งผลในการแก้ไขปัญหาแต่อย่างใด ที่สำคัญการสนับสนุนส่วนใหญ่จะมาในรูปของเงินกู้ที่มีเงื่อนไขผูกพันซึ่งเงื่อนไขเหล่านั้นอาจไม่ได้มีอะไรเกี่ยวข้องกับประเด็นการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศด้วยซํ้า
กลไกการเงินภายนอก UNFCCC: การเข้ามาของธุรกิจเอกชน
แบงก์ ออฟ อเมริกา และซิตี้กรุ๊ป ได้จัดทำโครงการเงินกู้เพื่อต่อสู้โลกร้อนออกมา โดยเดือนพฤษภาคม 2551 ซิตี้กรุ๊ป กลุ่มบริการ การเงินยักษ์ใหญ่ของโลก ได้จัดสรรเงินกู้และเงินลงทุน 5 หมื่นล้านดอลลาร์ เพื่อบรรเทาปัญหาโลกร้อนระยะ 10 ปี ปัจจุบันซิตี้กรุ๊ปได้ลงทุนไปแล้วอย่างน้อย 1 หมื่นล้านดอลลาร์ จากวงเงินทั้งหมดที่กันไว้สำหรับโครงการลงทุนเพื่อช่วยแก้ปัญหาโลกร้อน โดยตั้งเป้าลดก๊าซก่อภาวะเรือนกระจก 10% ภายในปี 2554 ในโรงงานและอุปกรณ์ต่างๆ มากกว่า 14,500 แห่งทั่วโลก
ขณะที่แบงก์ ออฟ อเมริกา ได้ประกาศก่อนหน้า ว่า จะจัดสรรเงินกู้ 2 หมื่น ล้านดอลลาร์ สนับสนุนธุรกิจที่ให้ความสำคัญต่อความยั่งยืนของสิ่งแวดล้อม และต่อสู้กับปัญหาโลกร้อน ทั้งนี้ธนาคารยักษ์ใหญ่รายนี้ได้ตั้งเป้าหมายการลดก๊าซก่อภาวะเรือนกระจก 9% ภายในปี 2552 โครงการ ของแบงก์ ออฟ อเมริกา ที่ได้นำร่องไปบ้างแล้ว ได้แก่ โครงการสนับสนุนให้มีรถประหยัดน้ำมัน และลดมลพิษบนท้องถนนเพิ่มมากขึ้น ผ่านโครงการเงินช่วยเหลือรถที่ติดตั้งเครื่องยนต์ลูกผสม หรือไฮบริดคาร์ 3,000 ดอลลาร์ แก่พนักงานของธนาคาร
นอก จากนี้ทั้งซิตี้กรุ๊ป และแบงก์ ออฟ อเมริกา กำลังก่อสร้างอาคารสำนักงานของ ทั้งสองบริษัทที่เป็นมิตรกับสิ่งแวดล้อมมากขึ้น โดยซิตี้กรุ๊ป และแบงก์ ออฟ อเมริกา อยู่ระหว่างดำเนินการเพื่อขอใบรับรองอาคารใหม่ของทั้งคู่จากสถาบันลีด (LEED : Leadership in Energy and Environmental Design) เพื่อนำไปใช้กับสำนักงานและสาขาย่อยต่างๆ ที่สร้างใหม่
ใน ด้านบริการการเงิน ทั้งสองสถาบันได้ให้การสนับสนุนด้านการเงินแก่ธุรกิจด้านเทคโนโลยีและ พลังงานสะอาด อาทิ โครงการพัฒนาพลังงานลม ของเอเนอรเจียส เดอ โปรตุกาล หรือการให้เงินกู้แก่โครงการที่เน้นโครงการก่อสร้างอาคารแบบ ยั่งยืน และเป็นมิตรกับสิ่งแวดล้อม
แผน ริเริ่มดังกล่าวกำหนดให้ธนาคารต่างๆ ปล่อยกู้ให้กับเมืองใหญ่ต่างๆ และเจ้าของอาคาร เพื่อดำเนินการเปลี่ยนแปลงในส่วนที่จำเป็น ขณะที่เรียกร้องให้บริษัทพลังงานเข้ามาช่วย ในด้านการเสริมสภาพอาคารและการันตี ในเรื่องการประหยัดพลังงาน โดยเจ้าของอาคารและมหานครในโครงการสามารถนำเงินที่ได้ จากการลดค่าใช้จ่ายด้านพลังงานมาชำระหนี้ ให้กับธนาคาร สำหรับ โครงการนี้แม้จะมีเป้าหมายหนึ่งล้อไปกับกระแสรณรงค์เพื่อกู้วิกฤตโลกร้อน แต่อีกทางหนึ่งก็ต้องการกระตุ้นเศรษฐกิจสหรัฐ และตลาดเสริมสภาพอาคารทั่วโลก ปัจจุบันสหรัฐมีโครงการเสริมสภาพอาคารเพื่อให้ประหยัดพลังงาน เป็นระยะเวลา 25 ปี แต่นับถึงขณะนี้มีเพียง 1% ของอาคารทั่วประเทศเท่านั้นที่ได้ดำเนินการตามโครงการนี้
กลไกการจัดการการเงินใหม่
ปลายปี 2551 ภาคประชาสังคมได้เรียกร้องให้มีการจัดตั้งกองทุนขึ้นมาใหม่ (New Global Climate Fund) ภายใต้อำนาจของ UNFCCC พร้อมทั้งเน้นว่ากลไกการเงินที่ผ่านทางธนาคารโลกจะต้องไม่นำมาคำนวนรวมกับภาระหน้าที่ที่ประเทศพัฒนาพึงมีด้านการเงิน ซึ่งเป็นท่าทีคล้ายคลึงกับกลุ่มประเทศ 77 บวกจีน
หลักการสำคัญที่มีการเรียกร้องต่อกลไกด้านการเงิน
1) ความเป็นธรรมในการแบกรับภาระบนหลักความรับผิดชอบร่วมที่แตกต่าง
2) ความพอเพียงของปริมาณเงิน
3) ความแน่นอนและสมํ่าเสมอทางการเงิน
4) การเน้นไปยังกลุ่มที่มีความอ่อนไหว
5) ธรรมาภิบาลและความเป็นประชาธิปไตยของกลไกทางการเงิน
6) การมีส่วนร่วมของภาคส่วนต่างๆ
7) การยึดหลักความเป็นธรรมทางเศรษฐกิจและสังคม
8) แก้ไขปัญหาที่สาเหตุ
แหล่งการเงินใหม่ที่มีการนำเสนอ
- ภาษีคาร์บอน หรือภาษีคาร์บอนส่วนเพิ่ม ทั้งระดะบชาติและระดับสากล
- ภาษีมูลค่าเพิ่มสินทรัพย์จากการเก็งกำไร
- ภาษีกำไรนํ้ามัน
- ภาษีการขนส่งทางบก อากาศ และนํ้า
- ฯลฯ
การรับการช่วยเหลือด้านการเงินของประเทศไทย
ในปัจจุบันยังไม่มีความชัดเจนว่าการเงินที่ไทยได้รับในภาพรวมนั้นมีปริมาณมากน้อยอย่างไร และประสิทธิภาพในการใช้จ่ายเป็นเช่นไร เช่นเงินในส่วนที่ได้จาก “กลไกการพัฒนาที่สะอาด” (CDM) มีจำนวนเท่าไรก็ไม่ได้มีการรายงาน ส่วนที่เปิดเผยคือการรับการสนับสนุนในการจัดทำรายงานแห่งชาติผ่านกลไกของ GEF ซึ่งไม่ได้เป็นเงินจำนวนมาก
[1] ประเทศในภาคผนวกที่ 1 (Annex I countries) ประกอบ ด้วยประเทศอุตสาหกรรมซึ่งเป็นกลุ่มที่มีพันธกรณีในการลดปริมาณการปล่อยก๊าซ เรือนกระจกให้อยู่ในระดับเดียวกับปี พ.ศ. 2533 (ค.ศ. 1990) ภายในปี พ.ศ. 2543 (ค.ศ. 2000) ตามมาตรา 4.2 (ก) และ (ข) เป็นกลุ่มที่ยอมรับเป้าหมายการปล่อยก๊าซในปี พ.ศ. 2553-2555 ตามมาตรา 3 และภาคผนวก ข ของพิธีสารเกียวโต ประเทศในกลุ่มนี้ประกอบด้วย 24 ประเทศในกลุ่ม Organization of Economic Cooperation and development (OECD) สหภาพยุโรปและอีก 14 ประเทศที่อยู่ระหว่างการปรับโครงสร้างเป็นระบบตลาดเสรี (โครเอเทีย ลิกเตนสไตน์ โมนาโก และ สโลวาเกีย แทนที่ประเทศเช็กโกสโลวาเกีย)
กลุ่มประเทศนอกภาคผนวกที่ 1 (Non Annex I countries) ประกอบไปด้วยประเทศกำลังพัฒนาและด้อยพัฒนาทั้งหมด